Улан Сатаров: Административные процедуры - это новый институт для Кыргызстана

Юридический эксперт, адвокат Улан Мелисович Сатаров рассказал, как проводили судебно-правовую реформу в Кыргызстане. 

Так, административные процедуры в КР: этапы развития и основные принципы.

Деятельность государственных органов всех трех ветвей государственной власти должна быть направлена на обеспечение качественного исполнения возложенных на них полномочий в интересах и во благо общества. И такая деятельность государственных органов должна быть подчинена единым, унифицированным правилам. В чем же необходимость осуществления деятельности государственных органов по единым и унифицированным правилам?

Государственные органы, осуществляя полномочия, возложенные на них законами, придерживаются определенных правовых процедур. Например, Законодательная власть осуществляется с помощью законотворческих правовых процедур, непосредственно устанавливающих порядок принятия законов. В Кыргызской Республике такие законотворческие процедуры помимо основных, указанных в Конституции Кыргызской Республики, установлены отдельным Законом «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики».

Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства (правосудия), которое также можно представить в виде специальных правовых процедур, разработанных для данного вида государственной деятельности. Они законодательно включены в процессуальные кодексы государства (ГПК, УПК, АПК).

Реализацию же исполнительной власти, осуществление государственного управления, а также деятельность исполнительных органов местного самоуправления и всех уполномоченных должностных лиц невозможно представить вне нормативно установленных правовых процедурных порядков или, как иногда говорят, административно-управленческих процессов. Деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих должна определяться не только множеством материальных норм, но и системой процедурных административно-правовых норм.

И если правовые процедуры в деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти Кыргызской Республики прошли значительный путь в своем развитии, имея, в том числе, богатый исторический опыт, то этого нельзя сказать об административных процедурах.

Административные процедуры - это новый институт для Кыргызстана, поскольку административные процедуры как отдельный предмет регулирования со стороны законодательства берет свое начало лишь в 2004 году, когда впервые в новейшей истории Кыргызстана был принят Закон КР «Об административных процедурах». Закон об административных процедурах 2004 года был направлен на урегулирование отношений между административными органами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, с другой. Это относилось к рассмотрению обращений лиц, адресованных государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам по вопросам:

▪ принятия административного акта;

▪ обжалования действий административных органов;

▪ исполнения административного акта;

▪ взыскания административных расходов;

▪ возмещения вреда, нанесенного административной процедурой.

К сожалению, своего дальнейшего развития данные процедуры не нашли ни в практической плоскости, ни в дальнейшем улучшении законодательного регулирования.

Исследования, проведенные в 2008 году, показали, что государственные органы практически не применяют данный закон на практике. Тот факт, что этот закон практически не применялся, объясняется его слишком декларативными формулировками, пробелами, отсылочными нормами и его неподходящей систематикой.

И самое важное, в основе Закона об административных процедурах 2004 года не содержалось четкого понимания о самой сути административной процедуры, о понятии административного акта, о его видах.

Отсутствие правоприменительной практики этого закона также связано с тем, что это был новый и соответственно малоизученный институт для Кыргызстана. Во-вторых, существование, альтернативы этому закону в виде Закона КР «О порядке рассмотрения обращений граждан», который изложен более понятным языком, и в-третьих, отсутствие мероприятий направленных на применение административных процедур на практике (не были проведены обучающие мероприятий, отсутствовала какая-либо медийная поддержка закона, которая помогла бы разъяснить его суть и предназначение и другие обстоятельства).

И присутствие в законе такой альтернативы как обращение в суд, способствовало тому, что граждане выбирали более известный, путь обжалования, а именно судебный порядок, что, в конечном счете, и повлияло на то, что административные органы по-прежнему не применяли на практике возможность рассмотрения жалоб граждан и не использовали возможность досудебного урегулирования возникших споров гражданина с административным органом.

Как уже было отмечено выше, впервые исследования в области правоприменительной практики Закона об административных процедурах были проведены в 2008 году. В это же время была начата работа по подготовке дополнений и изменений в данный закон. Была создана отдельная рабочая группа, которая на протяжении двух лет вела работу. В результате был подготовлен проект закона о внесении изменений и дополнений в действующий закон об административных процедурах. Однако этому законопроекту в силу объективных причин не было суждено дойти до стен парламента. Когда встал вопрос о необходимости продолжения этой работы, то было принято решение написать совершенно новый закон, который был бы максимально приближен к нашей действительности и действие которого следовало бы распространить на деятельность практически всех органов исполнительной власти. Необходимо отметить, что работа над проектом нового закона об административных процедурах была начата в 2011 году, в рамках предпринятой в то время общей судебно-правовой реформы. В начале 2014 года проект нового закона об административных процедурах был направлен в парламент и принят в 2015 году. Закон об административных процедурах 2004 года установил право гражданина защищать свои права, которые были нарушены административным актом, действием или бездействием административного органа или его должностного лица, в вышестоящем административном органе либо в суде.

Чем же новый закон об административных процедурах принципиально отличается от действующего?

Во-первых, это введение обязательности досудебного порядка разрешения споров, для сокращения ненадлежащего осуществления административных функций и полномочий органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и их должностными лицами. Это должно стать одним из реальных механизмов, который поможет в практической реализации положений закона и будет способствовать тому, что административные органы руководствовались этим законом в своей повседневной деятельности.

Отдельного внимания заслуживают некоторые из основных принципов административной деятельности. Некоторые из этих принципов не известны нашему праву, но стоит отметить, что они являются самыми важными в процессе осуществления административными органами своих полномочий. Например, в новом Законе КР “Об основах административной деятельности и административных процедурах”, появились такие принципы, как принцип презумпции достоверности; принцип соразмерности административной деятельности; принцип объективного исследования и т.д.

Принцип презумпции достоверности устанавливает то, что представленные лицами данные и сведения о фактических обстоятельствах, рассматриваемых административными органами, считаются достоверными во всех случаях, пока административный орган не доказал обратного. Другими словами, обязанность доказывания правомерности административного акта, действия или бездействия административного органа или его должностного лица возлагается на этот административный орган или конкретное должностное лицо. Это является значимым нововведением в законодательстве об административной деятельности, поскольку гражданин, высказывая претензию, государству, ограничен в своих возможностях в противостоянии с ним, так как государство обладает огромными материальными, финансовыми и что не маловажно, человеческими ресурсами.

Более того, принцип презумпции достоверности является отражением упомянутой выше конституционной нормы и в этом случае государство, его органы будучи призванными служить своему народу, не должны требовать от граждан доказывания неправомерности актов и действий, а должны объяснить и доказать гражданину, что государственные акты и действия являются правомерными и направлены для защиты интересов всего общества.

Принцип соразмерности административной деятельности

Не ошибусь, если скажу, что данный принцип является новым для права Кыргызстана, поскольку принцип соразмерности не был известен даже в советском праве, во всяком случае, в том смысле, в котором он используется сейчас в странах Европы.

Итак, принцип соразмерности является одним из основных принципов демократического правового государства. Сегодня принцип соразмерности считается одним из основных, на который ориентируются как национальные Конституционные суды, так и международные суды, в частности, те суды, которые рассматривают дела по защите прав и основных, политических прав человека.

Принцип соразмерности состоит из четырех элементов:

Во-первых, административная деятельность должна преследовать цели, установленные Конституцией и законами Кыргызской Республики. Это значит, что принимаемые государством (государственными органами) меры должны преследовать конституционную или законную цель, и они не должны быть произвольными.

Например, запрет на проведение мирного собрания, в том случае, если некоторые участники начинают нарушать общественный порядок, преследует конституционную цель, обеспечения защиты общественного порядка;

Во-вторых, принимаемые административными органами меры должны быть применимыми. Другими словами, применяемые административными органами меры должны действительно осуществить конституционную цель или, по крайне мере, немного приблизиться к ее достижению.

Так, запрет на проведение мирного собрания и его роспуск устраняет нарушение общественного порядка и тем самым достигается конституционная цель защиты общественного порядка;

В-третьих, предназначенные для преследования конституционной цели меры должны быть необходимыми, если административный орган не имеет в своем распоряжении других средств, с помощью которых можно достичь конституционной цели. Иначе говоря, административный орган должен выбрать и применить ту меру, которая будет наиболее благоприятнее обращаться с гражданами и представлять собой негрубое вмешательство в их конституционные права.

В качестве примера можно привести тот же случай с запретом мирного собрания. Мог ли административный орган применить более «мягкое» средство для защиты общественного порядка, чем его запрет? Очевидно, что да, например, органы внутренних дел могли задержать непосредственных нарушителей общественного порядка и таким более «мягким» способом защитить общественный порядок и не нарушать при этом права других граждан на свободу мирного собрания. В этом смысле, запрет на дальнейшее проведение мирного собрания не являлся необходимой мерой.

В-четвертых, мера, принимаемая административным органом, должна быть целесообразной и обоснованной. Мера в отношении конституционной или законной цели, принятая административным органом, должна быть соразмерной и выполнение выдвинутого требования приемлемо для гражданина как носителя конституционного или законного права.

Если вновь вернуться к примеру с запретом мирного собрания, то можно сказать, что запрет разрешенного (законного) мирного собрания только на том основании, что некоторые из участников мирного собрания стали нарушать общественный порядок, самым грубым образом нарушает конституционное право на проведение мирного собрания. Запрет на проведение мирного собрания в данном случае является грубым посягательством на основное право гражданина и ограничение этого права в отношении организаторов и других мирных участников собрания является необоснованным.

И самое главное, что следует иметь в виду при применении данного принципа, – это то, что он может быть использован только в том случае, когда у административного органа или должностного лица имеется возможность выбрать один из нескольких вариантов/решений, прямо указанных в законодательстве. В европейском праве такая возможность административных органов именуется «принятием решения по усмотрению».

И наконец, еще один важный принцип административных процедур – это принцип объективного исследования. Данный принцип является прямым следствием принципа законности управления (добросовестного управления), согласно которому государство заинтересовано в объективной правильности принимаемых административными органами решений и выносимых по результатам их проверки судебных решений.

Это и учитывается в принципе объективного исследования или по-другому в теории административного права - «инквизиционным принципом». Согласно этому принципу административные органы, рассматривая обращения и заявления заинтересованных лиц или принимая административные акты по собственной инициативе, расследуют обстоятельства дела по должностной обязанности и не связаны заявлениями и объяснениями участников административной процедуры, вправе самостоятельно запрашивать и исследовать все доказательства и документы, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу.

И наконец, для правильного понимания такого вида ответственности как “административная ответственность” необходимо отметить следующее: такие понятия как «административное взыскание», «административная ответственность», «административное правонарушение», «административное задержание или арест», «административный штраф» должны быть избавлены от прилагательного «административный», когда речь идет об ответственности частных лиц в случае нарушения ими определенных запретов, которые установлены законами. Например, водитель, т.е. частное лицо привлекается к «административной» ответственности в виде «административного» штрафа за нарушение правил дорожного движения. Не может и не должно частное лицо привлекаться к административной ответственности, так как эта ответственность подразумевает ответственность администрации (органа управления, публичной администрации) за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих полномочий, которые повлекли за собой причинение вреда частному лицу.

Таким образом, вопросы регулирования ответственности частного лица за совершение мелкого правонарушения должны быть выведены из института административно-правовых отношений и рассматриваться больше в плоскости отношений, регулируемых уголовным законодательством. Что и произошло в результате проводимой в настоящее время судебно-правовой реформы, когда на смену Кодексу об административной ответственности пришел Кодекс о нарушениях.