Аналитическая записка по экологическому сбору с иностранных автомашин при въезде на территорию КР

АЦ "БизЭксперт", ознакомившись с повесткой региональных инвестиционных советов, предлагает обратить внимание на эффективность и прозрачность администрирования платежей, собираемых от субъектов предпринимательства на природоохранные цели. В частности, оценке был подвергнут вопрос экологического сбора с иностранных автомашин при въезде на территорию Кыргызской Республики и его воздействия на состояние экологии в стране.

17 декабря 2013 г. постановлением правительства Кыргызской Республики за № 675 утверждено Временное положение о порядке взимания платы за загрязнение окружающей среды при въезде транспортных средств иностранных государств на территорию Кыргызской Республики (далее - Временное положение).

Положение носит характер временного с 2013 года и по сей день не приобрел статус постоянно действующего нормативного правового акта. Прошло 5 лет с момента принятия Временного положения о порядке взимания платы за загрязнение окружающей среды при въезде транспортных средств иностранных государств на территорию Кыргызской Республики, однако утверждения полноценного и функционального документа не произошло.

П. 4 Положения устанавливает, что взимание платы осуществляется с владельцев (собственников) и/или водителей транспортных средств в национальной валюте за каждый въезд на территорию Кыргызской Республики. Однако у иностранных граждан чаще всего отсутствует национальная валюта Кыргызской Республики на границе, потому как обмен валюты в большинстве случаев производят в населенных пунктах страны, что делает выполнение обязательства заведомо неисполнимым. Для устранения данного риска предлагается установить возможность оплаты платы за загрязнение в иностранной валюте, эквивалентной сумме, установленной правительством КР.

П. 5 Положения устанавливает, что плата за въезд транспортных средств иностранных государств на территорию Кыргызской Республики (далее - плата) уплачивается - через платежные терминалы или банковские учреждения, установленные в автомобильных пунктах пропуска, указанных в приложении к настоящему Временному положению. Однако приложение к рассматриваемому положению отсутствует, что создает высокий коррупционный риск и подлежит обязательному устранению. Таким образом, нормативной регламентации порядка и процедур. 

П. 5 Положения устанавливает, что при отсутствии платежных терминалов, а также условий для обеспечения непрерывности работы платежных терминалов взимание платы осуществляется таможенными органами с использованием приходного кассового ордера, за исключением кыргызско-казахской границы. Данная норма противоречит Положению
 о Государственной таможенной службе при ПКР, согласно которой Государственная таможенная служба не уполномочена на прием платежей от физических и юридических лиц иностранного государства. Более того, пп. 3 п. 19 должностная инструкция сотрудников таможенных органов при производстве предварительных и иных таможенных операций, таможенного контроля и оформления в местах предварительных таможенных процедур, утвержденной приказом Государственной таможенной службы при ПКР № 5-04/203 от «30» 05.2017 года противоречит. Также противоречит п.3 и п.4 Положения о Государственной таможенной службе при ПКР, утвержденной Постановлением Правительства 18.12.2009г. №767.

П.5 Положения устанавливает, что плата осуществляется с обязательной выдачей квитанции (чека) об оплате, которая подлежит хранению до момента выезда с территории Кыргызской Республики. Однако это норма требует актуализации по причине возникновения новых технологий, позволяющих оплачивать посредством электронных средств, где чек приходит к плательщику в электронной форме. Более того, обязательства по учету совершенных платежей должны быть возложены на администратора сбора платежей, а не на плательщика. Переход на безналичные платежи устранят ряд проблем коррупции. 

П.5 Положения не соответствует современным формам приема платежей, которые предусматривают возможность оплаты своих обязательств посредством электронных денег и прием электронных платежных документов.

П.5 Положения устанавливает не равные и дискриминационные требования к владельцам платежных терминалов и сотрудникам государственной таможенной службы и экологических постов по вопросам обеспечения сохранности денежных средств при их сборе, хранении и транспортировке (инкассирование). Данное обстоятельство содержит высокий коррупционный риск и однозначно создает благоприятные условия для коррупционных действий в рядах сотрудников государственной службы. Положение требует от владельцев платежных терминалов соблюдать порядок ведения кассовых операций в Кыргызстане, утвержденным Национальным банком КР. А для сотрудников государственной таможенной службы и экологических постов достаточно вести учет приходных кассовых ордеров. Существенная разница в требованиях к разным субъектам, а также отсутствие регламентации порядка хранения, транспортировки, обеспечения сохранности в отношении государственных служб является нормой с высоким коррупционным фактором, подлежащим незамедлительному устранению. Для устранения выявленного коррупциогенного фактора рекомендуем для обоих субъектов установить равные требования согласно порядку ведения кассовых операций в Кыргызской Республике, утвержденным Национальным банком КР.

П.8 Положения, содержит норму, что от платы освобождаются грузовые транспортные средства в случаях, установленных законодательством Кыргызской Республики, но соответствующего нормативного акта по состоянию на сегодняшний день не издано. Более того, бланкетная норма на не существующий нормативный правовой акта представляет собой высокий коррупционный риск и подлежит устранению посредством признания утратившим силу словосочетания «в иных случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики».

Принимая во внимание, что требований к документам, подтверждающим целевое назначение груза на цели гуманитарной помощи, грантов,  для предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций, в том числе предназначенные для бесплатной раздачи лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, либо для передачи благотворительным некоммерческим организациям в этих же целях, а также необходимые для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ и жизнедеятельности аварийно-спасательных формирований в положении не установлено, предлагаем дополнить Положение соответствующими требованиями к документам, подтверждающим целевое назначение груза. Более того, одним транспортным средством возможна перевозка грузов, принадлежащих разным собственникам и под разные цели. Такие ситуации Временное положение не регламентирует, что создает также высокий коррупционный риск. В связи с чем, Правительству необходимо восполнить возникший правовой пробел и регламентировать порядок и процедуры сбора с транспортных средств, которые везут одновременно категории грузов, влекущих освобождение от уплаты сбора и не освобожденные.

Согласно информации, опубликованной на официальном сайте Президента КР указано, что по проведенным Правительством расчетам ежегодная сумма от сбора может составить около 1 млрд. сомов. Однако фактически в 2016 г. сумма сбора составила - 50 млн. сом, что эквивалента 10 тыс. единицам грузовых автомашин и 25 тыс. единиц легковых автомашин. Напомним, что Кыргызстан имеет границы с четырьмя странами – Казахстан, Китай, Таджикистан и Узбекистан. На границе с каждой страной Кыргызстан имеет всего 18 пропускных пунктов с определенным режимом работы. Из сказанного следует, что в течении 2016 г. в Кыргызстан заезжало по 1,5 грузовых автомашин и 4 легковых с каждого пограничного поста, что фактически не соответствует действительности.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о неполном взимании платы за загрязнение окружающей среды при въезде транспортных средств иностранных государств на территорию Кыргызстана уполномоченными органами и нецелевом использовании собранных средств на природоохранные нужды. Из прогнозируемых поступлений в бюджет было собрано лишь 1/20 часть, что говорит о недополучении бюджетом республики 950 млн сомов.

Для устранения сложившейся ситуации и защиты окружающей среды от воздействия автомобильных транспортных средств АЦ «БизЭксперт» предлагает изменить процедуры взимания платы и субъектов, уполномоченных на сбор и администрирование ресурсов, поступающих от платежей с транспортных средств иностранных государств.

Эколого-экономический анализ

17 декабря 2013 года было утверждено постановление о взимании платы за загрязнение окружающей среды въезде транспортных средств иностранных государств на территорию Кыргызской Республики. Взимание платы осуществляется на экологических постах с владельцев (собственников) и/или водителей транспортных средств в национальной валюте за каждый въезд на территорию Кыргызской Республики. Сумма платы составляет от 500 до 2500 сом в зависимости от вида транспорта. Средства, поступающие от взимания платы, зачисляются на специальный счет Республиканского фонда охраны природы и развития лесной отрасли в системе Центрального казначейства Министерства финансов Кыргызской Республики.

Функциями Фонда являются: - осуществление в установленном порядке финансирования мероприятий по охране природы, восстановлению потерь в природной среде, сохранению биоразнообразия и лесных экосистем, развитию лесной отрасли и особо охраняемых природных территорий; - осуществление в установленном порядке мониторинга использования выделенных Фондом финансовых средств на проведение мероприятий по охране природы, восстановлению потерь в природной среде, сохранению биоразнообразия и лесных экосистем, развитию лесной отрасли и особо охраняемых природных территорий; - осуществление подготовки информационно-аналитических материалов, относящихся к деятельности Фонда, к рассмотрению правлением Фонда; - осуществление взаимодействия с другими подведомственными и структурными подразделениями Агентства.

Таким образом, плата за загрязнение окружающей среды должно оказать позитивное воздействие на состояние окружающей среды. Данный анализ сделан с целью оценки воздействие финансовых средств на состояние экологии. В данном анализе применен сравнительный анализ. Анализ сделан по данным из открытых источников.

Отсутствие статистических данных по поступлениям и расходованию платы за загрязнение окружающей среды не дает эффективно оценивать о влиянии платы на состояние окружающей среды. Однако возможно сравнительно проанализировать из имеющихся в открытом доступе данных.  В открытых источниках (данные ГАООСЛХ) есть информация лишь за 2016 год, тогда Плата за загрязнение ОС при въезде автотранспортных средств иностранных государств на внешней границе КР составила 51 млн. сом или 6,56% от суммы общих расходов. Если за 2016 год было собрано 51 млн. сом, тогда границу КР пересекли 51 000 000/2 500=20 400 иностранных автобусов и грузовых автотранспортов или 51 000 000/1000= 51 000 легковых авто в год. Рассчитаем сколько иностранных авто транспортов пересекают границу КР ежедневно 20 400/365=56 автобусов и грузовых авто или 51 000/365=140 легковых авто. Количество контрольно-пропускных пунктов на внешних территориях КР составляет 18. Таким образом на каждый КПП приходится 56/18=3,1 грузовых машин и автобусов или 140/18=7,8 легковых авто. Принимая тот факт, что плата изымается за каждый въезд на территорию КР можно предположить, что количество автотранспортов должно быть значительно больше.

Расходы государственного бюджета на охрану окружающей среды
(2012-2017 гг., в сомах)

За период 2012-2017 гг. (по данным годового отчета Министерства Финансов) наблюдается увеличение расходов государственного бюджета на охрану окружающей среды и за 2017 год составили 713 410 688 сом или 0,48% от бюджета. Стоить отметить то, что наибольшее изменение в динамике расходов наблюдается в 2015 году. Если в 2014 году по отношению к 2013 увеличились на 16,81%, то в 2015 году увеличились на 59,5%. Положительная тенденция в динамике наблюдается по всем статьям расходов. Наибольший удельный вес занимает оплата труда работников в пределе от 36-46%, затем специальные средства около 38% и расходы на приобретение товаров и услуг 20%. В структуре за период 2012-2016 не наблюдается больших изменений. Однако, стоить отметить то, что по сравнению с 2013 годом (до введения платы) в 2015 году оплата труда вырос почти на 10% в структуре государственных расходов на охрану окружающей среды. Хотя по целевому назначению должно было увеличиться расходы на специальные средства и покупка и использование товаров и услуг. Их доля наоборот уменьшается по сравнению с 2013 годом.  Также в 2017 году структура расходов существенно отличается от предыдущих годов. Идет сокращение статьи расхода за счет специальных средств.

Структура расхода государственного бюджета на охрану окружающей среды

Расходы государственного бюджета на охрану окружающей среды по данным Национального статистического комитета и Министерства финансов значительно отличаются друг от друга. В 2017 году разрыв составляет 151,6 млн. сомов.

Структура государственного расхода по целевому назначению (данные Национального Статистического Комитета)

По целевому назначению в структуре государственного расхода на охраны ОС наибольшую долю занимает прочие услуги по защите биоразнообразия и охране ландшафта. Отсутствие уточнения услуг искажает информацию. Также большую долю занимают ветеринарная диагностика и ООПТ. Статья расходов на охрану животных и растений составляют наименьшую долю.

По итогам национальной инвентаризации лесов в 2013 г. общая площадь лесного фонда составляет 2619.7 (тыс. га). Из них покрытая лесом составляет 1135,5 (тыс. га) или 5,67% от всей территории страны. По сравнению с национальной инвентаризацией в 2011 года общая площадь лесного фонда сократилось на 57 (тыс. га). Несмотря на сокращение площади лесного фонда в 2014 году наблюдается рост площади покрытой лесом на 18,9 (тыс. га), а по отношению к общей площади с 5,58% до 5,67%. Расходы

Лесовосстановление- проведение мероприятий по восстановлению лесов на вырубках, гарях, пустырях и т.д., включающих посадку, посев леса и содействие естественному возобновлению. По данным Национального статистического комитета площадь, на которой было проведение лесовосстановление в 2016 году, увеличилась по сравнию с показателем прошлого года примерно на 16,84%. Однако стоить отметить то что площадь рубок превышает площадь лесовосстановления. Что негативно сказывается на запасах древесины, которая по сравнению с 2013 сократилась на 9,8 млн м3. Площадь лесовосстановления за 2014 год по сравнению 2013 годом сократилось на 8,2%. А в 2015 году составили 9359,7 га увеличилась на 6,6% по сравнению с 2013, но при этом не достигло максимального значения 2010 года.

ООПТ-особо охраняемые природные территории. В настоящее время по данным Национального статистического комитета для поддержания биоразнообразия в республике образованы и функционирует сеть особо охраняемых природных территорий (ООПТ) общей площадью 968,1 га или 4,84 % от площади республики. Площадь ООПТ положительная тенденция. По сравнению с 2013 увеличилась на 5,8 %, при этом количество ООПТ увеличилась с 19 до 22. Увеличение площади влияет на сохранение биоразнобразия и т.д. Но также стоить делать качественный анализ этих ООПТ.

Расходы на природные парки и заповедники увеличиваются. За 2016 год составили 145,8 (млн. сом) и по сравнению с 2013 увеличились 64,9 млн. сом или 80,22%. Если в 2013 году на 915 (тыс. га) составили 80,9 млн сом (88 сом на 1 га), то в 2016 году на 968,1 (тыс. га) расходовали 145,8 млн. сом (150,6 сом на 1 га). Т.е. расход на 1 га увеличилась на 62,6 сома или на 71,13%.

Сельскохозяйственные земли

Площадь земель сельскохозяйственного назначения в период 2008-2015 гг. имеет положительную динамику. В 2015 году площадь земель с/х назначения составили 6753,9 тыс. га увеличившись по сравнению с 2013 годом на 209,8 тыс. га. Площадь деградированных земель уменьшается и в 2015 году составили 3840 га по сравнению с 2013 годом сократилось на 1557 га, также сокращается площадь неиспользованной пашни. Однако из-за отсутствия полива из-за неисправности оросительной сети не используются 14039 га. Идет незначительный рост, что создает проблему неэффективной использовании земли.